پیشگفتار

دولت عالی ترین مظهر رابطه قدرت و حاکمیتی است که در همه جوامع وجود داشته است. مهم ترین وجه حاکمیت دولت، وضع و اجرای قوانین در جامعه است. دولت در هر جامعه ای مظهر مصلحت عمومی است و گرچه وجوه اخلاقی، مذهبی و اقتصادی دارد اما اساسا موسسه ای اخلاقی، مذهبی و اقتصادی نیست و کارویژه های متفاوتی دارد از جمله حفظ نظم و امنیت، حراست از حقوق طبیعی افراد جامعه، ایجاد و حفظ همبستگی اجتماعی، تامین حداقل رفاه و آسایش و جز آن. دولت ها می توانند دارای ساختارهای متمرکز، نیمه متمرکز و غیر متمرکز باشند. اما آنچه روشن است امروزه در آغاز سده بیست و یکم میلادی چنین به نظر می رسد که دموکراسی به عنوان نظام سیاسی بلامنازعه در حال گسترش در سراسر جهان باشد. در دولتهای متمرکز، وظایف از بالا به پایین ابلاغ میشوند. این به تنهایی راجع به تطابق شیوه انجام امور با شئون دموکراسی در حکومتهای غیرمتمرکز، مطلبی را بیان نمیکند. برخلاف تقسیم وظایف از طریق تمرکززدایی اداری در حکومتهای متمرکز، سیاست در سطوح مختلف در سیستمهای فدرالی، یک رابطه تعاون و همکاری بین نهادهای آن (شهرها، بخشها، و…) بوده که نمایندگانش در انتخابات تعیین میشوند و میبایستی از تصمیم گیریهای خود در مقابل سطح سیاسیای که نمایندگیش را بر عهده دارند، دفاع کرده و آن تصمیمات را مدلل سازند. هنگامی که سطوح مختلف دولتی در حکومتهای متمرکز ریشه در کارکرد بهتر اداری دارند، در حکومتهای فدرالی این سطوح علاوه بر خصیصه فوق ریشه در اصول دموکراسی نیز دارند .
بنیاد آرمان شهر شماره های ۱۰-۱۱ فصلنامه سیاست نامه را به موضوع دموکراسی و فدرالیسم اختصاص داده است تا با مطرح نمودن این موضوع امکان بحث و بررسی شیوه های مختلف دولت داری و سیستم های حکومتی در میان نخبگان و در عرصه عمومی گسترده تر شود.
مطالبی که در پیش رو دارید در دو بخش تنظیم شده است: بخش اول شامل یک مقاله از آمارتیا سن و ۳ مصاحبه از مدافعان و مخالفان نظام های متمرکز و فدرالی در افغانستان است. بخش دوم نیز در برگیرنده باز نشر کتاب «مقدمه ای بر فدرالیسم» از رولاند شتورم و پترا تسیمرمان شتاینهارت است.
اولین مقاله از بخش اول مقاله ای است از آمارتیا سن با عنوان «دموکراسی به مثابهی یک ارزش جهانشمول». وی در این مقاله می نویسد: در میان انواع پیشرفتها و تحولاتی که در قرن بیستم رخ داده است، بدون شک، ظهور دموکراسی مهمترین آنها است. دشواریهایی را که بر سر راه جهانشمول بودن دموکراسی موجود است، انکار نمیکنم. این دشواریها به صورتهای گوناگون ظاهر شده، و از زاویههای گوناگون وارد میشوند. وی در ادامه به دو چالش مهم اقتصادی و فرهنگی که برخی در مقابل دموکراسی مطرح می کنند پرداخته و در مقابل این ادعا که سیستمهای غیر دموکراتیک از لحاظ رشد اقتصادی سودآوری بیشتری دارند، می نویسد: هیچ مدرک قانع کنندهای وجود ندارد که نشان دهد حکومتهای استبدادی و نقض حقوق سیاسی و مدنی به رشد اقتصادی کمک میرسانند. وی نحوه مواجه دولت های دموکراتیک با بلایای طبیعی را عاملی بازدارنده در وقوع این بلایا دانسته و می افزاید: جلوگیری از بروز قحطی، اگر تلاش جدی در این زمینه انجام بشود، آسان است. یک دولت دموکراتیک، که با انتخابات و انتقادات از سوی احزاب مخالف و مطبوعات مستقل روبرو باشد چارهای جز دست زدن به تلاش جدی در جلوگیری از این گونه بلایا ندارد. بحث دیگری که در راستای تناقضهای بنیادین منطقهای مطرح میشود که به شرایط اقتصادی مربوط نیست، بلکه به تفاوتهای فرهنگی برمیگردد. شاید یکی از مشهورترین این ادعاها در ارتباط با مواردی باشد که تحت عنوان «ارزشهای آسیایی» شناخته میشود. چنین ادعا شده است که آسیاییها بنا به سنتهای خود به نظم دیکتاتوری بیش از آزادیهای سیاسی بها میدهند، و بر همین اساس، شیوهی دموکراسی در این کشورها به طور قطع با تردید بیشتری ارزیابی میشود. وی با بیان نمونه هایی از ایران قدیم و هند نیز به رد این گونه ادعاها می پردازد.
او در ادامه تلاش می کند تا به شماری از موضوعات مربوط به ادعای جهان شمول بودن ارزش دموکراسی بپردازد. ارزش دموکراسی شامل اهمیت ذاتی دموکراسی در زندگی بشر و نقش «کاربردی» آن در ایجاد انگیزههای سیاسی و عملکرد سازندهاش در شکلگیری ارزشها (و در درک از نیروی وادارنده و واقعگرایانه ادعاهای مبتنی بر نیاز، حق، و مسئولیت) می شود. این کیفیتهای شایسته، شاخصههای منطقهای نیستند. همچنان که هواداری از نظم و استبداد شاخصهای منطقهای نیست.
دکتر محمد امین احمدی، دارای دکترای فلسفه و حکمت اسلامی،عضو کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی و استاد دانشگاه ابن سینا. می گوید: دموکراسی برای کشور ما یک نیاز و یک ضرورت است. برای این که مشکلات گونه-گون داریم، اگر بخواهیم به عدالت برسیم، در ابعاد مختلف آن جز از راه دموکراسی، از راه نظام سیاسی دیگری به دست نمی آید. اواتفاق نظر جامع و فراگیر در مورد هویت ملی را پیش نیاز اساسی نظام دموکراتیک دانسته و می افزاید: ما هنوز در آغاز راه هستیم و در یک دوره ی گذار. دوره ای که ما درگیر مبارزه ای بسیار نفس گیر و سخت هستیم با عواملی که اساساً نظام مبتنی بر دموکراسی، آرای مردم و مفاهیمی مثل عدالت، عدالت قضایی، عدالت توزیعی، عدالت اجتماعی و عدالت جبرانی و تامین حقوق همه ی مردم از جمله حقوق اقوام افغانستان ناموجودند. دولتی که ما در یک نظام نسبتاً آزاد و دموکراتیک به وجود آوردیم، هنوز آن اقتدار لازم را در چارچوب یک سازوکار دموکراتیک و عادلانه به دست نیاورده است.
وی با اشاره به نقش نخبگان سیاسی کشور می گوید: نخبگان سیاسی افغانستان می توانند در مدیریت روند دموکراسی نقش داشته باشند. در کشورهایی که حضور طبقه ی متوسط و احزاب سیاسی فراگیر و ملی ضعیف باشد. نخبگان می توانند نقش بازی کنند. نخبگان سیاسی افغانستان با بازیگری ای که در عرصه ی قدرت انجام می دهند، می توانند روند دموکراتیزاسیون را به سمت و سوی ثبات و نهادینه شدن به پیش ببرند. اما چیزی که مسلم است این است که حکومت کاملاً متمرکز جواب گو نیست، اداره ی سالم و موثر به وجود نمی آورد، رقابت سالم را میان ولایات شکل نمی دهد، و میزان مشارکت و مسئوولیت پذیری مردم را نیز کاهش می دهد. ما باید میان دو مدل انتخاب کنیم یا نیمه متمرکز یا فدرالیسم. هیچ کدام این ها تابو نیست، نه فدرالیسم تابو است و نه شبه فدرالیسم.
پروفسور دکتر محمد طاهر هاشمی، استاد حقوق و علوم سیاسی دانشگاه کابل و عضو سابق کمیسیون تدقیق قانون اساسی ، در مصاحبه ای با عنوان چالش های دموکراسی و فدرالیسم در افغانستان و با اشاره به جنبش مشروطه خواهی هسته اصلی این مبارزات را مبارزه علیه استبداد و کسب استقلال و آزادی دانسته و می گوید در آن زمان دموکراسی مطرح نبوده است. امروز با وجودی که رژیم استبدادی وجود ندارد و رژیم موجود کماکان به تعهدات بین المللی و قانون اساسی پایبند است و برخی الگوهای نظام دموکراتیک را در جامعه پیاده ساخته است، اما بنا بر عدم رشد سیاسی نمیتوانیم از این آزادیها درست استفاده کنیم. رژیم سیاسی که اساساً دموکراتیک بنا شده بود به بیراهه رفت. امروز نه احزاب سیاسی به وجود آمده و نه جامعه مدنی؛ هنوز فعالیتهای سیاسی شکل ملی به خود نگرفته است. احزاب سیاسی ما نام نهاد هستند.
او در پاسخ به سئوالی در باره نوع نظام سیاسی مناسب برای افعانستان امروز می گوید: ما امروز در افغانستان به سوسیال دموکراسی نیاز داریم که بیشتر جانب سیاسی و اجتماعی را در نظر می گیرد و با رد گزینه فدرالیسم برای افغانستان در شرایط فعلی می گوید: آنچه فعلاً تضمین تحقق دموکراسی در سطح ملی و اشتراک گسترده ملت در تطبیق حاکمیت ملی میگردد، داشتن حکومت مرکزی نیرومند، قاطع و دموکراتیک است که تکیه بر حاکمیت ملی، حاکمیت قانون و روشهای دموکراتیک داشته و زمینه را برای تحقق آرزومندی هایی مساعد بسازد که فدرالیست ها به آن توجه دارند.
لطیف پدرام، نمایند مردم بدخشان در مجلس نمایندگان و رهبر کنگره ملی افغانستان و استاد دانشگاه نیز با اشاره به سابقه مبارزات سیاسی از دوران مشروطه خواهی می گوید: دو موضوع برای مشروطه خواهان رجحان داشته است :«معارف و قانون». او در زمینه موانع تحقق دموکراسی می گوید: تنها الیمان (بن‏مایه)‏های سیاسی و اقتصادی کافی نیست بلکه زمینه‏های بسیار وسیع تر بحث دموکراسی مطرح است که ما با مقاومت‏های بسیار جدی در زمینه‏های مختلف برای تحقق دموکراسی حداقل در افغانستان مواجه هستیم. مسأله‏ی آزادی و دموکراسی بر می‏گردد، به آزادی روح. از منظر جامعه شناختی نیز در اروپا طبقات اجتماعی وجود داشت؛ حداقل این است که مفهومی به نام بورژوازی و مبارزه طبقاتی وجود داشت. ما در شرق مبارزه طبقاتی نداریم مبارزه اجتماعی داریم. تفاوت مبارزه طبقاتی با مبارزه اجتماعی این است که در آن‏جا طبقات دارا و ندار با هم در مبارزه هستند اما مبارزه اجتماعی در شرق، مبارزه آحاد مردم با ساختاری به نام دولت است. زمینه‏های دموکراسی به این دلایل و هم به این دلیل که شاه همیشه محور مشروعیت بوده است، نه خود نهاد سلطنت و نه نهاد دین؛ این‏ها مانع رشد تفکر سیاسی در این جغرافیا شده است. او به عنوان یکی از مدافعان نظام فدرالی در پاسخ به این سئوال که چرا فدرالیسم راهی برای دموکراتیزه شدن و رسیدن به صلح است؟ می گوید: نخست افغانستان یک کشور چند قومی است که ساختار آن همیشه استبدادی بوده است حتی اگر رییس جمهور در قدرت بوده باشد. دوم سطح رشد نا متوازن ولایات متفاوت افغانستان، شمال، جنوب شرق و غرب. سوم فروپاشی اجتماعی که فراتر از مسایل قومی، حق شهروندی است که اگر بخواهیم این وضعیت را پشت سر بگذاریم و به ‏باز سازی، عدالت، صلح و پیشرفت برسیم و به سطوح اجتماعی و خواست‏های متفاوت ایالات و شهر‏ها پاسخ بدهیم ما راهی نداریم جز این‏که نظام فدرال را برگزینیم. وی در پاسخ به انتقاداتی که فدرالیسم را راهی برای تجزیه افغانستان عنوان می کنند گفت: تجربه تاریخی نشان داده است در هر جایی که عدالت ملی یا اجتماعی وجود نداشته باشد، تجزیه به وجود می‏آید. دلیل این‏که بلنگلادیش از پاکستان جدا شد این بود که پاکستانی‏ها قانون فدرال را خوب رعایت نکردند. فدرالیسم هم راهی برای ایجاد تفاهم ملی در افغانستان است و هم راهی است برای مشارکت شهروندان در تصمیم گیری‏های جمهوری.
در بخش دوم نیز همانگونه که پیشتر اشاره شد مباحث مفصلی در زمینه نظام فدرالی مطرح شده است. فصل اول این بخش اختصاص دارد به مبانی تئوریک و سیستماتیک فدرالیسم که در آن آمده است: کوچکترین مخرج مشترک و وجه اشتراک نظامهای فدرالی برقراری ویژگی های زیر است: ۱- تقسیم کشور به مناطق ارضی مختلف (ایالات) ۲- شرکت و مداخله ایالات مذکور در سیاست دولت فدرال ۳- استقلال مالی ایالات، تا بدین وسیله آنها هم قادر به انجام امور و وظایف خود بوده و هم جهت تصمیم گیریهای مختلف اقتدار خویش را حفظ کنند و دلایل اصلی جهت تصدیق فدرالیسم – فدرالیسم و دموکراسی ۶ خصیصه مختلف عنوان شده است که عبارتند از: اتیک (اخلاق)، دموکراسی، جغرافیا، تاریخ، اقتصاد و اخلاق اجتماعی. یک دلیل بسیار مهم دیگر مبتنی بر مردمی بودن سیستم فدرالی، توانایی بالقوه (پتانسیل) آن در حل تشنجات میان ملیتهای مختلف و یا گروههای اجتماعی گوناگون است.

fedralism
فصل دوم به معرفی نهادهای فدرالیسم می پردازد. فدرالیسم به مثابه یک اصل سازماندهی دولتی، دارای انواع و اشکال گوناگونی است. به همین دلیل در سیستمهای دولتی فدرال، در خصایص اداری آنها نیز به همان گونه تنوع به چشم میخورد. این فصل از زوایای متفاوت (برای سهولت در مقایسه) به بررسی نقش قانون اساسی و سیاست قانون اساسی درمجالس دوم، همچنین به تقسیم اختیارات بین دولت فدرال و ایالات، سیاست در سطوح مختلف که ناشی از جمله فوق است و اهمیت پارلمانهای ایالاتی میپردازد. در کنار آن به اهمیت ویژه کمونها (شهرها، شهرستانها و بخشها) در فدرالیسم اشاره میگردد.
فصل سوم اختصاص دارد به نظام مالی در فدرالیسم. پیش شرط لازم جهت پیشبرد سیاست مستقل از جانب دولتهای عضو در سیستمهای سیاسی فدرال، برخورداری از یک بنیه مالی کافی است. این امر میتواند از طریق داشتن منابع مالیاتی تضمین شود. البته یک خودکفایی کامل برای دولت های عضو از طریق وضع مالیات، در هیچ نمونه فدرالی به چشم نمیخورد. همه دولتهای عضو محتاج کمک دولت فدرال هستند. اما مقدار این کمکها، شیوه رسمی و طرز اداره آنها، دارای اشکال بسیار گوناگونی است. از لحاظ فرانمایی و وضوح سیاسی و اطلاق حق دخل و خرج مستقل و آزاد، سلب اجازه صرف هزینه مستقل و اجازه وضع مالیات، دولت های عضو بدون مشکل نیست. تئوریسینهای اقتصادی فدرالیسم، این امر را یک تخطی میدانند که باعث توجیه سوال زیر میشود: آیا نظامهای فدرالی که به دولتهای عضو خود امکان آنرا نمیدهند که از طریق یک سیاست مستقل مالیاتی به منابع لازم دستیابی پیدا کنند، اصلأ مستحق نام فدرالیسم هستند؟
شکل گیری اراده سیاسی موضوعی است که مطالب فصل چهارم این بخش را در برمی گیرد. در کشورهای فدرال روند شکل گیری اراده سیاسی در مقایسه با کشورهای دارای نظام متمرکز، پیچیده و بغرنجتر است. اولأ در دسته اول، اتباع کشور این امکان را دارند برای سطح قانونگذاری دیگری (ایالتی) نیز نمایندگان خود را انتخاب کرده و در برخی از این کشورها مردم حتا حق تصمیم گیری مستقیم در مورد قوانین را دارا هستند. دوم، نظام فدرالی مستلزم همکاری و انجام وظیفه مشترک بین دولت فدرال و دولتهای عضواست. روند شکل گیری اراده سیاسی عبارت است از: انتخابات و سیستم حکومتی در سطح ایالتی، رقابت احزاب، تشکیل حکومت و شرکت مردم در آن و همچنین ویژگیهای حرفهی سیاستمداری در فدرالیسم.
فصل پنجم با عنوان فدرالیسم در معرض انتقاد عموما انتقاداتی را که به فدرالیسم آلمان وارد می شود را مطرح می سازد. فدرالیسم موجود در آلمان همراه خصائص امروزی خود در معرض انتقاد قرار گرفته است. در این فصل به مشکلات تشخیص داده شده در فدرالیسم آلمانی به همراه راه حلهای پیشنهادی مربوطه از جانب طرفهای مختلف پرداخته و به نتیجه مباحثات و پیشنهادات از جانب کمیسیون ناموفق دو مجلس برای مدرنیزه کردن نظام فدرالی در دسامبر ۲۰۰۴ اشاره میگردد. پیشنهادات این کمیسیون ناموفق توضیح داده شده تا از این طریق نطفههای احتمالا مثبت نهفته شده در این پیشنهادات را شناخت و نتایج حاصل از این مباحث را ارزیابی کرد که آیا برخی از این پیشنهادات در جهت اصلاح فدرالیسم آلمان در آیندهای نه چندان دور عملی خواهد شد یا خیر؟
فصل ششم این بخش نیز به مساله تمرکز زدایی به عنوان گزینه ای برای فدرالیسم در اروپا پرداخته است. در اروپا نیز مانند سایر نقاط جهان بیشتر کشورها دارای سیستمهای حکومتی متمرکز و غیر فدرال هستند. در این میان جمهوری فدرال آلمان، اتریش، بلژیک و سویس با نظام فدرالی خود از قاعده مستثنی هستند. اما همزمان با انتقاد از سیستم سیاسی فدرالی آلمان، در کشورهایی که سنتأ دارای سیستم متمرکز هستند گرایشها تمرکززدایی مشاهده میگردد. در این کشورها به نظامهای فدرالی بعضآ به عنوان سرمشق نگریسته میشود. البته تمرکززدایی الزاماً به فدرالیسم ختم نخواهد شد. در این فصل به طور نمونه به پروسهی تمرکززدایی در برخی از این کشورها پرداخته و سعی شده تا بار دیگر تفاوتهای میان دو سیستم فدرالی و غیرمتمرکز آشکارشود.
در پایان امیدواریم مجموعه مباحثی که در سیاست نامه ها مطرح می شود راه خود را به محافل علمی و آکادمیک کشور باز نموده و به تعمیق هرچه بیشتر این مفاهیم در عرصه دانشگاهی و عمومی جامعه منجر شود.